Dawn Bowden AC
Cadeirydd y Pwyllgor ar Ddiwygio Etholiadol y Cynulliad
22 Ebrill 2020
Annwyl Dawn,
Deddfwriaeth Pwyllgor
Diolch am eich llythyr dyddiedig 6 Mawrth 2020, pan wnaethoch ofyn i mi am sylwadau ynghylch profiadau’r Pwyllgor Cyllid mewn perthynas â datblygu Bil Pwyllgor a'i lywio drwy'r broses ddeddfwriaethol.
Fel y gwnaethoch sôn yn eich llythyr, y Pwyllgor Cyllid yw'r unig Bwyllgor hyd yma sydd wedi defnyddio'r ddarpariaeth yn y Rheolau Sefydlog (Rheol 26.81) sy'n galluogi unrhyw un o bwyllgorau’r Cynulliad i gyflwyno Bil sy'n ymwneud â'i gylch gwaith. Defnyddiodd y Pwyllgor y ddarpariaeth honno i gyflwyno Bil Ombwdsmon Gwasanaethau Cyhoeddus (Cymru) (y Bil).
Daeth y broses o gyflwyno'r Bil hwn yn sgil trafodaethau helaeth ynghylch yr angen am ddeddfwriaeth–trafodaethau a gynhaliwyd dros ddau Gynulliad. Yn 2015, cynhaliodd Pwyllgor Cyllid y Pedwerydd Cynulliad ymchwiliad cychwynnol i drafod pwerau’r Ombwdsmon. Yna, cynhaliwyd ymgynghoriad ar Fil drafft, cyn i’r Bil terfynol a’r Memorandwm Esboniadol cysylltiedig gael eu gosod yn ystod y Pumed Cynulliad, ym mis Hydref 2017. Aeth y Bil ar ei daith drwy’r pedwar cyfnod ym mhroses graffu’r Cynulliad, a chafodd Gydsyniad Brenhinol ar 15 Mai 2019.
Mae'r Bil hwn yn ffrwyth llawer o waith caled a wnaed dros nifer o flynyddoedd a phroses graffu drwyadl, gan gynnwys gwaith gan sawl un o bwyllgorau'r Cynulliad. Roedd yn fraint cael bod yn Gadeirydd y Pwyllgor a oedd yn llywio'r ddeddfwriaeth bwysig hon drwy'r Cynulliad. Er bod ystod eang o adnoddau clercio, cyfreithiol ac ymchwil wedi’u defnyddio yn ystod hynt y Bil, roedd hwn hefyd yn gyfle gwych i feithrin profiad drafftio ac adeiladu capasiti o fewn Comisiwn y Cynulliad.
Yn fwy diweddar, mae'r Pwyllgor wedi bod yn datblygu'r Bil Archwilio Cyhoeddus (Diwygio) (Cymru) drafft a’r Memorandwm Esboniadol cysylltiedig, sy'n cynnig diwygiadau i Ddeddf Archwilio Cyhoeddus (Cymru) 2013.
Yn ogystal, o ran y broses o ystyried deddfwriaeth anllywodraethol, hoffwn dynnu eich sylw at y Bil Awtistiaeth (Cymru). Cyflwynwyd y Bil hwn gan Paul Davies AC ym mis Gorffennaf 2018, a bu goblygiadau ariannol y Bil yn destun gwaith craffu gan y Pwyllgor Cyllid. Nododd adroddiad y Pwyllgor nad oedd modd i’r Aelodau wneud penderfyniad ynghylch a oedd yr Asesiad Effaith Rheoleiddio yn ddilys ai peidio, a hynny yn sgil diffyg gwybodaeth gan Lywodraeth Cymru. Yn sgil y datblygiad hwn, ysgrifennais at Brif Weinidog Cymru yn nodi pryderon y Pwyllgor ynghylch diffyg ymgysylltu Llywodraeth Cymru â Biliau anllywodraethol. Cafwyd ymateb gan y Prif Weinidog.
Rwyf wedi darparu ymateb mwy manwl i'ch cwestiynau arfaethedig yn yr Atodiad sydd ynghlwm, ac rwy’n gobeithio y bydd yr ymateb hwn yn ddefnyddiol i chi yn y broses o ystyried y gwahanol fecanweithiau ar gyfer cyflwyno Biliau.
Yn gywir,
Llyr Gruffydd
AC
Cadeirydd y Pwyllgor Cyllid
Atodiad –Profiadau’r Pwyllgor Cyllid mewn perthynas â datblygu Bil Ombwdsmon Gwasanaethau Cyhoeddus (Cymru)
▪ Datblygu cynigion a darpariaethau deddfwriaethol, ynghyd â dogfennaeth ategol, asesiadau effaith ac amcangyfrifon ariannol cysylltiedig.
Cefndir y ddeddfwriaeth
Cafodd rôl Ombwdsmon Gwasanaethau Cyhoeddus Cymru (yr Ombwdsmon) ei sefydlu gan Ddeddf Ombwdsmon Gwasanaethau Cyhoeddus (Cymru) 2005 (Deddf 2005). Ers 2013, cafwyd galwadau am ymestyn pwerau rôl yr Ombwdsmon mewn pum prif faes gan yr Ombwdsmon blaenorol, Peter Tyndall, a’r Ombwdsmon cyfredol, Nick Bennett. Yn y Pedwerydd Cynulliad, bu’r Pwyllgor Cymunedau, Cydraddoldeb a Llywodraeth Leol a’r Pwyllgor Cyllid yn craffu ar waith yr Ombwdsmon ac ystyriaethau ariannol swyddfa’r Ombwdsmon. Fel rhan o waith craffu’r Pwyllgor Cymunedau, Cydraddoldeb a Llywodraeth Leol ar adroddiad blynyddol yr Ombwdsmon, clywodd y Pwyllgor gan Peter Tyndall, yr Ombwdsmon ar oedd ar fin ymadael, fod angen diweddaru Deddf 2005.
Dywedodd Llywodraeth Cymru y byddai'n fwy priodol i'r Cynulliad arwain ar unrhyw newid deddfwriaethol gan fod y Llywodraeth yn gorff cyhoeddus sy'n destun gwaith craffu gan yr Ombwdsmon.
Yn dilyn hynny, ysgrifennodd y Pwyllgor Cymunedau, Cydraddoldeb a Llywodraeth Leol at y Pwyllgor Cyllid i ddweud bod gwerth mewn adolygu'r Ddeddf, ond nid oedd modd iddo neilltuo'r amser yr oedd ei angen i wneud hynny. Felly, awgrymodd y gallai'r Pwyllgor Cyllid wneud y gwaith hwn pe dymunai.
Dechreuodd y Pwyllgor Cyllid ei waith ar y Bil yn 2015. Cynhaliodd y Pwyllgor ymgynghoriad cyhoeddus at ddibenion llywio ei ymchwiliad i'r cynigion i ymestyn pwerau'r Ombwdsmon. Cafodd y Pwyllgor ei argyhoeddi gan y dystiolaeth a glywodd, a chytunodd fod angen newidiadau i'r ddeddfwriaeth. Yn gynnar ym mis Hydref 2015, cynhaliwyd ymgynghoriad ar y Bil drafft. O ystyried yr amser cyfyngedig a oedd ar gael yn y Pedwerydd Cynulliad i Fil gwblhau ei thaith ddeddfwriaethol, argymhellodd y Pwyllgor y dylai Pwyllgor yn y dyfodol gyflwyno'r Bil, a hynny cyn gynted â phosibl. Argymhellodd y Pwyllgor Cyllid hefyd y dylai'r Ombwdsmon gyfrannu at Asesiad Effaith Rheoleiddiol wedi'i gostio'n llawn i gyd-fynd â'r Bil, y byddai modd olrhain ei hynt drwy'r cyllidebau a fyddai’n cael eu cyflwyno gan yr Ombwdsmon i'r Cynulliad yn y dyfodol.
Ystyriaeth gan Bwyllgor Cyllid y Pumed Cynulliad
Ym mis Medi 2016, bu'r Pwyllgor Cyllid yn ystyried yr argymhellion a wnaed gan Bwyllgor Cyllid y Pedwerydd Cynulliad. Yn dilyn hynny, ysgrifennodd y Pwyllgor at yr Ombwdsmon, gan nodi y byddai angen iddo weld gwybodaeth ariannol gadarn i gefnogi'r ymyrraeth ddeddfwriaethol arfaethedig hon cyn y gallai’r Aelodau ystyried a ddylid cyflwyno'r Bil.
Comisiynodd yr Ombwdsmon gwmni ymchwil allanol, sef OB3, i gynnal yr asesiad angenrheidiol. Ym mis Rhagfyr 2016, cyflwynodd yr Ombwdsmon wybodaeth am gostau a buddion y Bil i Gadeirydd y Pwyllgor Cyllid.
Rhoddodd yr Ombwdsmon dystiolaeth ynghylch goblygiadau ariannol y Bil i'r Pwyllgor Cyllid yn ei gyfarfod ar 9 Mawrth 2017. Yn dilyn y cyfarfod, ysgrifennodd Cadeirydd y Pwyllgor Cyllid at yr Ombwdsmon i ofyn am wybodaeth bellach. Yn benodol, roedd y Pwyllgor Cyllid am weld amcangyfrif o'r costau tebygol i’r cyrff cyhoeddus eraill y byddai’r darpariaethau yn y Bil yn effeithio arnynt (neu’r costau 'anuniongyrchol'), sef y costau nad oeddent wedi'u meintioli gan yr Ombwdsmon. Roedd y Pwyllgor Cyllid yn cydnabod yr heriau a'r cyfyngiadau a oedd ynghlwm wrth geisio meintioli'r costau hyn, yn sgil y diffyg tystiolaeth a data a oedd ar gael. Fodd bynnag, roedd o’r farn ei bod yn hanfodol sicrhau bod unrhyw Fil a oedd yn cael ei gyflwyno yn cynnwys costau manwl a oedd wedi’u mesur. Ymatebodd yr Ombwdsmon i gais y Pwyllgor ar 28 Ebrill 2017.
Paratôdd swyddogion y Cynulliad ddrafft cynnar o'r Memorandwm Esboniadol a’r Asesiad Effaith Rheoleiddiol, gan ymgorffori'r costau a'r buddion a ddarparwyd gan yr Ombwdsmon, wrth i’r Pwyllgor Cyllid barhau â’r broses o drafod y Bil. Wrth baratoi drafft cynnar o'r Memorandwm Esboniadol, gwnaeth swyddogion y Cynulliad rai rhagdybiaethau ynghylch yr amcangyfrifon cost, gan nodi'r angen am eglurhad neu wybodaeth ychwanegol. Ysgrifennodd y Pwyllgor at yr Ombwdsmon i ofyn am y wybodaeth hon, gan ofyn hefyd am wybodaeth i lywio ei drafodaethau ar agweddau eraill ar y Bil. Yn ogystal ag ymateb i geisiadau'r Pwyllgor yn ysgrifenedig, cynhaliodd staff yr Ombwdsmon gyfarfodydd â swyddogion y Cynulliad i drafod goblygiadau ariannol y Bil a'r Memorandwm Esboniadol drafft.
Parhaodd y Pwyllgor â'i drafodaethau ar y Bil a'r Memorandwm Esboniadol drafft yn ystod tymor y gwanwyn 2017. Ym mis Gorffennaf 2017, cytunodd y Pwyllgor y dylid cyflwyno Bil a oedd yn cynnwys nifer o newidiadau i'r hyn a ddrafftiwyd gan Bwyllgor Cyllid y Pedwerydd Cynulliad.
▪ Ymgynghori a gweithio â rhanddeiliaid polisi a rhanddeiliaid gwleidyddol, gan gynnwys ar Filiau drafft.
Fel y nodir uchod, cynhaliwyd dau ymgynghoriad er mwyn rhoi cyfle i randdeiliaid polisi a rhanddeiliaid gwleidyddol lywio’r ddeddfwriaeth cyn i’r Bil gael ei gyflwyno.
Ymatebodd Llywodraeth Cymru i ymgynghoriad Pwyllgor Cyllid y Pedwerydd Cynulliad ar y Bil drafft, ond nid i’r ymchwiliad cychwynnol.
Ar ôl cyflwyno'r Bil, cynhaliodd y Pwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau (ELGC)–sef y Pwyllgor cyfrifol (mater yr ymdrinnir ag ef yn fwy manwl mewn pwynt bwled isod)–waith craffu llawn ar y Bil yng Nghyfnod 1. Roedd hyn yn cynnwys ymgynghoriad pellach ar egwyddorion cyffredinol y Bil.
▪ Cyflwyno deddfwriaeth a'i llywio drwy'r broses graffu ddeddfwriaethol.
Awdurdododd y Pwyllgor Cyllid Gadeirydd y Pwyllgor fel yr Aelod a oedd yn gyfrifol am y Bil (Rheol Sefydlog 24.7). Gosododd y Cadeirydd y Bil a’r Memorandwm Esboniadol ar 2 Hydref 2017, a gwnaeth ddatganiad llafar yn y Cyfarfod Llawn ar 4 Hydref 2017, gan efelychu’r dull a fabwysiadwyd gan Lywodraeth Cymru (er nad yw hynny’n ofynnol o dan y Rheolau Sefydlog).
Bryd hynny, roedd y Rheolau Sefydlog yn caniatáu i Fil Pwyllgor osgoi’r broses o gael ei gyfeirio’n awtomatig i Bwyllgor cyfrifol, er mwyn i’r Pwyllgor hwnnw gael ystyried ac adrodd ar yr egwyddorion cyffredinol. Fodd bynnag, er mwyn hyrwyddo arfer gorau a thryloywder, ac yn sgil y ffaith bod y gwaith o ddrafftio’r Bil wedi digwydd dros ddau Gynulliad gwahanol, cynigiodd yr Aelod a oedd yn gyfrifol y dylai Aelodau gael cyfle i ystyried ac adrodd ar yr egwyddorion cyffredinol. O ganlyniad, cafodd Rheol Sefydlog 26.82 ei dileu[1]. Cafodd y Bil ei gyfeirio at y Pwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau, a bu’n destun gwaith craffu llawn yng Nghyfnod 1. Roedd y gwaith hwn yn cynnwys craffu ar egwyddorion cyffredinol y Bil a'i oblygiadau ariannol. O gofio bod yr olaf o’r rhain fel arfer yn cael ei wneud gan y Pwyllgor Cyllid, penododd y Pwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau gynghorwr arbenigol i helpu gyda'i waith craffu ar oblygiadau ariannol y Bil.
Yn ogystal â darparu tystiolaeth lafar yn ystod Cyfnod 1, fel sy'n arferol, cafodd yr Aelod a oedd yn gyfrifol ohebiaeth gan y Pwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau ym mis Rhagfyr 2017 a mis Ionawr 2018 yn gofyn iddo ymateb i gwestiynau a materion a godwyd gan y Cynghorwr Arbenigol.
Yn ystod Cyfnod 1, bu’r Bil hefyd yn destun gwaith craffu gan y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol, a fu’n ystyried y darpariaethau ar gyfer is-ddeddfwriaeth yn y Bil. Clywodd y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol dystiolaeth gan yr Aelod a oedd yn gyfrifol a chan Ysgrifennydd Cyllid y Cabinet. Yna, cyflwynodd y Pwyllgor adroddiad ar y Bil (fel sy'n arferol ar gyfer pob Bil).
Mae’r cam o ddileu gallu Bil Pwyllgor i osgoi cael ei gyfeirio’n awtomatig at Bwyllgor cyfrifol yn golygu mai’r Pwyllgor Busnes sydd bellach yn penderfynu a ddylid cyfeirio Bil Pwyllgor at Bwyllgor cyfrifol at ddibenion gwaith craffu yng Nghyfnod 1 (fel sy'n digwydd gyda Biliau'r Llywodraeth a Biliau anllywodraethol eraill). Fodd bynnag, pan wnaed yr awgrym i newid y Rheolau Sefydlog er mwyn caniatáu’r broses o gyfeirio Bil Pwyllgor ar gyfer gwaith craffu yng Nghyfnod 1, credaf mai’r bwriad oedd cadw’r darpariaethau a fyddai’n caniatáu i Fil Pwyllgor osgoi Cyfnod 1.
Mae’r broses o baratoi Bil drafft yn golygu defnyddio cryn dipyn o amser y Cynulliad a rhanddeiliaid. Os yw'r Llywodraeth yn rhan o’r gwaith a wneir ar Fil cyn iddo gael ei gyflwyno, gallai’r broses o gyfeirio Bil yn awtomatig at Bwyllgor ar gyfer gwaith craffu yng Nghyfnod 1 fod yn ddefnydd aneffeithlon o amser Pwyllgor.
Amserlen y Bil
Ceisiodd y Pwyllgor Cyllid amseru’r broses o gyflwyno’r Bil i gyd-fynd â chyfnod cyfleus o ran llwyth gwaith y Pwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau. Dilynodd arfer gorau drwy hwyluso proses hirach yng Nghyfnod 1, a hynny er mwyn caniatáu i’r Pwyllgor a oedd yn craffu ar y Bil gynnal ymgynghoriad llawn, a chaniatáu iddo wneud gwaith Pwyllgor arall ar yr un pryd.
Wrth ystyried yr amserlen ar gyfer y Bil, cafodd yr Aelod a oedd yn gyfrifol drafodaeth gydag Ysgrifennydd y Cabinet dros Gyllid a Llywodraeth Leol ar y pryd, a hynny er mwyn lleihau’r pwysau ar Lywodraeth Cymru. Er bod y Cynulliad wedi cytuno ar egwyddorion cyffredinol y Bil o fewn yr amserlen y cytunwyd arni gan y Pwyllgor Busnes, ceisiodd yr Aelod a oedd yn gyfrifol gael estyniad i’r dyddiad cau ar gyfer Cyfnod 2, a hynny er mwyn sicrhau bod y Cynulliad yn cymeradwyo’r penderfyniad ariannol. Nod y dyddiad cau a gynigiwyd gan yr Aelod a oedd yn gyfrifol oedd osgoi unrhyw wrthdaro â llwyth gwaith sylweddol y Pwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau a'r Pwyllgor Cyllid yn nhymor yr hydref.
▪ Creu a chynnal consensws ymhlith aelodau'r Pwyllgor ar faterion fel amcanion polisi, cynigion deddfwriaethol a strategaethau diwygio.
Cytunodd y Pwyllgor y byddai'r Aelod a oedd yn gyfrifol yn cyfathrebu â Llywodraeth Cymru ac yn cyflawni'r holl swyddogaethau perthnasol fel yr Aelod a oedd yn gyfrifol am y Bil. Rhoddodd yr Aelod a oedd yn gyfrifol wybodaeth reolaidd i'r Pwyllgor am y cynnydd a oedd yn cael ei wneud, a hynny drwy ddarparu diweddariadau ysgrifenedig a oedd yn destun trafodaethau preifat, yn unol â Rheol Sefydlog 17.42. Cyn y cyfnodau diwygio, trafododd y Pwyllgor y gwelliannau arfaethedig a fyddai'n cael eu cyflwyno gan yr Aelod a oedd yn gyfrifol, a chytunodd arnynt.
▪ Creu a chynnal consensws o blaid eich cynigion ymhlith y pleidiau gwleidyddol ac ymhlith rhanddeiliaid.
Fel y nodir uchod, bu’r cynigion yn y Bil yn destun ymgynghori cyhoeddus helaeth a chraffu manwl gan y Pwyllgor cyn i’r Bil gael ei gyflwyno–proses a roddodd gyfle i bleidiau gwleidyddol a rhanddeiliaid fynegi barn ar y Bil a dylanwadu ar y broses o’i ddatblygu.
▪ Ymgysylltu â Llywodraeth Cymru
Fel y soniwyd yn flaenorol, ymatebodd Llywodraeth Cymru i’r ymgynghoriad a gynhaliwyd ar y Bil drafft gan Bwyllgor Cyllid y Pedwerydd Cynulliad. Roedd cyfranogiad Llywodraeth Cymru yn gymharol gyfyngedig hyd nes bod trafodion Cyfnod 1 ar y Bil wedi’u cwblhau. Mae'r Bil yn ymwneud â meysydd pwnc amrywiol, gan gynnwys iechyd, gofal cymdeithasol a llywodraeth leol. Felly, cynhaliodd yr Aelod a oedd yn gyfrifol gyfarfodydd gyda'r Gweinidogion perthnasol yn gynnar yn y broses er mwyn symud y ddeddfwriaeth yn ei blaen.
Wrth i’r Cynulliad ystyried yr egwyddorion cyffredinol, nododd y Gweinidog, yn ogystal ag ailedrych ar y costau a oedd wedi’u cynnwys yn yr Asesiad Effaith Rheoleiddiol, y byddai angen mynd i'r afael â nifer o faterion polisi a materion drafftio cyn y gallai Llywodraeth Cymru gefnogi'r Bil.
Yn sgil y ffaith mai dim ond Gweinidog all gynnig Penderfyniad Ariannol, roedd ennill cefnogaeth Llywodraeth Cymru yn hanfodol i sicrhau bod y Bil yn pasio Cyfnod 1. Roedd y broses o sicrhau y byddai’r Gweinidog yn cytuno cynnig y Penderfyniad Ariannol yn cynnwys diwygio'r Asesiad Effaith Rheoleiddiol cyn y ddadl dan sylw (cam nad yw fel arfer yn cael ei gymryd hyd nes bod trafodion Cyfnod 2 wedi’u cwblhau). Gan fod Rheol Sefydlog 26.74(i) yn ei gwneud yn ofynnol bod hysbysiad ynglŷn â chynnig ar gyfer penderfyniad ariannol yn cael ei gyflwyno o fewn chwe mis ar ôl cwblhau Cyfnod 1 (21 Mawrth 2018), roedd y Pwyllgor yn wynebu'r her o adolygu'r Asesiad Effaith Rheoleiddiol a sicrhau bod Llywodraeth Cymru a’r Cynulliad yn cymeradwyo’r Penderfyniad Ariannol cyn toriad yr haf 2018.
Gwnaeth yr Aelod a oedd yn gyfrifol ymrwymiad i weithio gyda'r Gweinidog er mwyn symud y Bil yn ei flaen mewn modd a oedd yn foddhaol i'r Pwyllgor Cyllid ac i Lywodraeth Cymru. Roedd y broses hon yn cynnwys cryn dipyn o ymgysylltu rhwng swyddogion y Cynulliad a swyddogion Llywodraeth Cymru yn dilyn Cyfnod 1. Yn ogystal â helpu’r broses o ateb cwestiynau ynghylch goblygiadau ariannol y Bil a sylwadau Llywodraeth Cymru amdano, gwnaeth hyn sicrhau bod y dull gweithredu yn un cydgysylltiedig, a bod dyddiadau targed yn cael eu cwrdd, a cherrig milltir yn cael eu cyrraedd.
Cyflwynwyd cyfanswm o 230 o welliannau yng Nghyfnod 2, a 49 o welliannau yng Nghyfnod 3. Er mwyn osgoi llwyth gwaith mor drwm i bawb sy’n ymwneud â’r broses, byddai'r Pwyllgor yn annog Llywodraeth Cymru i ymgysylltu’n gynt yn y broses o ddatblygu Biliau Pwyllgor drafft.
▪ Cael mynediad at sgiliau ac adnoddau perthnasol
Gweithio gyda Swyddfa'r Ombwdsmon
Sefydlodd swyddogion y Cynulliad berthynas waith ragorol â swyddogion yr Ombwdsmon. Gwnaeth hyn hwyluso’r broses o rannu gwybodaeth ac ateb cwestiynau mewn modd amserol, a oedd yn bwysig o gofio’r pwysau amser a oedd yn bodoli ar adegau gwahanol o'r broses ddeddfwriaethol. Cynhaliodd y swyddogion gyfarfodydd rheolaidd i drafod y cynnydd a oedd yn cael ei wneud ac i ddarparu’r wybodaeth ddiweddaraf i swyddfa'r Ombwdsmon.
Wedi’i hatodi isod, ceir amserlen o hynt y Bil.
